2019年1月21日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了關(guān)于《“無廢城市”建設(shè)試點工作方案》，部署開展“無廢城市”建設(shè)試點工作。按照既定的時間表，到2020年將在全國形成一批可復(fù)制、可推廣的示范模式，為全方位推動“無廢城市”建設(shè)奠定堅實基礎(chǔ)。“無廢城市”概念提出，是繼2018年5月18日召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會提出我國生態(tài)文明建設(shè)后的重大舉措。推行“無廢城市”建設(shè)，不僅是中國新時代生態(tài)文明發(fā)展的需要，更是實現(xiàn)我國高質(zhì)量發(fā)展可持續(xù)性的必然選擇。
一、“無廢城市”建設(shè)是新時代生態(tài)文明建設(shè)的重大舉措
《工作方案》的頒布，是黨中央、國務(wù)院在打好污染防治攻堅戰(zhàn)，決勝全面建成小康社會關(guān)鍵階段做出的重大改革部署。“無廢城市”并不是指沒有廢物產(chǎn)生，而是一種新的社會發(fā)展理念。以改變傳統(tǒng)的“大量生產(chǎn)、大量消耗、大量排放”的生產(chǎn)模式和消費模式，使資源、生產(chǎn)、消費等要素相匹配、相適應(yīng)，以實現(xiàn)固體廢物污染防治3R原則(減量化、資源化、無害化)及循環(huán)經(jīng)濟的3R原則(減量化、循環(huán)化、再利用)的目標。
二、“無廢城市”建設(shè)的豐富內(nèi)涵
(一)以“城市”為主體，實現(xiàn)“點”的突破
由于固體廢棄物種類繁多，造成我國生態(tài)環(huán)境治理存在九龍治水、多頭管理的現(xiàn)象。比如住建部負責(zé)生活垃圾、建筑垃圾及垃圾分類、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負責(zé)農(nóng)業(yè)廢棄物、工信部負責(zé)一般工業(yè)固體廢棄物、生態(tài)環(huán)境部負責(zé)危險廢棄物、電子廢棄物。在宏觀上，部門之間的協(xié)同、統(tǒng)籌難度較大，缺乏統(tǒng)一高效的管理體系，往往出現(xiàn)一個產(chǎn)業(yè)的資源化產(chǎn)物無法在另一產(chǎn)業(yè)得到推廣和應(yīng)用。
我國曾選擇在49個城市新建循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)來推行“城市礦產(chǎn)”，在資源與環(huán)境協(xié)同發(fā)展方面取得了顯著的成效，“城市礦產(chǎn)”更多考慮的是區(qū)域性資源的綜合利用，是“面”。而“無廢城市”的建設(shè)，是從“城市”本身這一主體入手，是從“點”上探索固體廢物綜合管理高效、協(xié)同的工作機制，更具有示范性。從而構(gòu)建固體廢物源頭產(chǎn)生量最小、資源充分循環(huán)利用、嚴控非法轉(zhuǎn)移傾倒廢物及排放量趨零的長效機制，強調(diào)城市發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，由試點城市開始探索一條適合中國特色的資源與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑，更具有可復(fù)制性。
(二)源頭減量，總量控制
根據(jù)《工作方案》，“無廢城市”建設(shè)將持續(xù)推進固廢源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固廢環(huán)境影響降至最低。
李干杰表示，“無廢”是指以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，通過推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，持續(xù)推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式。減量化也要根據(jù)不同品類的固廢制定可操作的控制方案、技術(shù)指標，切忌一刀切。
總量控制就是實施工業(yè)綠色生產(chǎn)，推動固體廢物貯存、處置總量趨于零增長。應(yīng)從以下幾點開展工作：一是健全標準體系，推動大宗工業(yè)固體廢物資源化利用。二是嚴格控制工業(yè)固體廢物新增量，逐步解決歷史遺留問題。三是從處置治理的末端開始，沿著產(chǎn)業(yè)鏈條逐步向儲存、運輸?shù)壬嫌苇h(huán)節(jié)追溯，推動固廢處理產(chǎn)業(yè)價值鏈的重建，確保實現(xiàn)“治標更治本”。四是減少廢棄物排放，就意味著將以填埋和焚燒的處置方式減量化，推進城市物質(zhì)流實現(xiàn)閉環(huán)。
(三)應(yīng)涵蓋固廢的“全品類”
“無廢城市”并不代表城市不產(chǎn)生廢棄物，而是能夠完全妥善處置城市生產(chǎn)、生活中產(chǎn)生的廢棄物。“無廢城市”應(yīng)該是全品類固廢的綜合整治，包括但不限于：生活垃圾，農(nóng)業(yè)廢棄物、餐廚垃圾，建筑垃圾，工業(yè)廢棄物、危險廢棄物(含醫(yī)療垃圾)、電子廢棄物、報廢汽車等等，不能有選擇性的指定某幾種固廢，像廢舊衣物、廢舊包裝物、廢塑料等也必須納入管理體系。因此，開展“ 無廢城市”建設(shè)的試點，不僅要著眼于提高固體廢物資源化利用水平，更要研究各種廢棄物之間在資源化、無害化過程中產(chǎn)生資源及副產(chǎn)品的綜合利用。
在產(chǎn)業(yè)布局上也一定綜合考慮各種廢棄物在回收、分揀、運輸、儲存、處置的等環(huán)節(jié)的整體規(guī)劃。只有按照“全過程、全品種、全流通”的思路進行設(shè)計，才可能重構(gòu)整體固廢產(chǎn)業(yè)的商業(yè)模式與生態(tài)體系。
(四)全社會共同參與
“無廢城市”建設(shè)的發(fā)展離不開全社會的共同參與和努力，更應(yīng)明確政府、企業(yè)和公民在“無廢城市”應(yīng)盡的義務(wù)。對于生產(chǎn)型企業(yè)，應(yīng)主動承擔(dān)資源綜合利用的責(zé)任和義務(wù)，在設(shè)計產(chǎn)品時考慮將來易于循環(huán)利用，降低處理難度，減少過度包裝；對于公眾，應(yīng)倡導(dǎo)綠色低碳生活方式，推動生活垃圾源頭減量和垃圾分類；對于政府，應(yīng)倡導(dǎo)綠色發(fā)展的理念，帶頭并率先使用再生產(chǎn)品，發(fā)揮其表率作用。
三、“無廢城市”建設(shè)實施路徑的思考
我國“無廢城市”建設(shè)可以借鑒國外的經(jīng)驗，“無廢城市”與日本提出的靜脈產(chǎn)業(yè)在內(nèi)涵上相當。日本的靜脈產(chǎn)業(yè)從萌芽階段到成熟階段僅僅經(jīng)歷了20 多年的時間，之所以能夠快速發(fā)展，成為經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，這與其健全而有力的推進措施是分不開的。為推進靜脈產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，日本整個社會，從政府到產(chǎn)業(yè)層面，再到各個企業(yè)以及全體國民，都為靜脈產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了動力。尤其是日本制定了較為嚴密的政策體系、法律法規(guī)、經(jīng)濟政策，技術(shù)支持等，成為了靜脈產(chǎn)業(yè)快速、健康發(fā)展的必要條件。這非常值得我國在推動“無廢城市”建設(shè)中借鑒。
(一)優(yōu)化頂層設(shè)計
“無廢城市”建設(shè)是個系統(tǒng)工程。試點城市應(yīng)結(jié)合本地實際，編制科學(xué)的實施方案。要明確試點目標，確定各項任務(wù)清單和分工，細化建設(shè)中每項任務(wù)的目標成果、進度安排及保障措施等。在設(shè)計上必須注重從傳統(tǒng)的資源“開采—生產(chǎn)—消費—處置”的模式向減量化、資源化、無害化模式轉(zhuǎn)型，更需促使從生產(chǎn)端到消費端各方行為模式的改變，從而使“無廢城市”建設(shè)真正成為開啟新時代生態(tài)文明建設(shè)的助推器。
在強調(diào)頂層設(shè)計的同時，對于已經(jīng)實施的產(chǎn)業(yè)政策，也必須保持政策連續(xù)性。比如我國電子廢棄物產(chǎn)業(yè)，通過近幾年快速發(fā)展，取得了舉世的成就，但基金處置費不斷延遲發(fā)放，產(chǎn)業(yè)步履艱難，非法拆解很有可能死灰復(fù)燃，應(yīng)引起我們高度重視。
任何產(chǎn)業(yè)政策的初衷都是積極且富有情懷的，但更要復(fù)盤我們十幾年來制定的產(chǎn)業(yè)政策，哪些是正確的？哪些是一定時期內(nèi)的產(chǎn)物，哪些操作性較差？政策是否符合經(jīng)濟規(guī)律？商業(yè)模式和盈利模式是否可以復(fù)制？人法地，地法天，天法道，道法自然。我們不僅要敬畏自然規(guī)律，更要有清醒的認知、高度的責(zé)任感、務(wù)實可操作的細節(jié)和公平的評價體系。
1.明確政府責(zé)任主體
固體廢物產(chǎn)生、收集、貯存、運輸、利用、處置過程，關(guān)系生產(chǎn)者、消費者、回收者、利用者、處置者等多方利益，需要政府、企業(yè)、公眾協(xié)同共治。因此“無廢城市”建設(shè)的主體包括政府、企業(yè)、社會公眾，而“無廢城市”建設(shè)責(zé)任主體應(yīng)是試點城市政府，實行屬地化管理。試點城市政府應(yīng)主導(dǎo)制度設(shè)計與市場監(jiān)督， 發(fā)揮政府宏觀指導(dǎo)作用。建立健全各部門責(zé)任清單，形成分工明確、權(quán)責(zé)明晰、高效協(xié)同的治理結(jié)構(gòu)。“無廢城市”建設(shè)試點涉及的技術(shù)性強、領(lǐng)域多、范圍廣，因此，切忌搞突擊及一切形式主義。
在“無廢城市”建設(shè)過程中全民參與無疑是核心要素，人民是歷史的創(chuàng)造者，也是生態(tài)文明的創(chuàng)造者，每個公民都是生態(tài)環(huán)境的保護者、建設(shè)者、受益者，推動綠色生活方式。并積極探索消費者延伸責(zé)任的可行性和可操作性。
日本的靜脈產(chǎn)業(yè)政策特別強調(diào)廢棄者責(zé)任和生產(chǎn)者延伸責(zé)任，主要包括：廢舊物資商品化收費制度、垃圾處理手續(xù)費制度、廢棄物回收保證金(押金)制度以及大力的稅收優(yōu)惠政策。我們在“無廢城市”建設(shè)推進過程中，也應(yīng)逐步完善各項制度建設(shè)。
2.構(gòu)建共生價值體系
構(gòu)建共生價值體系，才能把產(chǎn)業(yè)鏈的各方價值真正發(fā)掘出來，實現(xiàn)政府、企業(yè)、社會公眾三方在“無廢城市”建設(shè)中的共贏。我們把環(huán)境治理好，地方政府和污染企業(yè)也獲得了價值，監(jiān)管部門、社會民眾也會獲得一定的價值，這是一個更高層次的價值體系，需要三方共同構(gòu)建。
產(chǎn)業(yè)共生價值原則也體現(xiàn)在企業(yè)之間，不僅在城市中存量各固廢產(chǎn)業(yè)可以實現(xiàn)“動脈、靜脈”有機結(jié)合，更要在增量規(guī)劃設(shè)計中，實現(xiàn)增量處置企業(yè)與存量企業(yè)共同實現(xiàn)共生發(fā)展的生態(tài)發(fā)展模式，共同構(gòu)建資源與環(huán)保產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈的價值共生體。促進產(chǎn)業(yè)鏈中的鏈內(nèi)、鏈間的物流交換網(wǎng)絡(luò)信息的建設(shè)，研究城市內(nèi)固廢物流間的關(guān)聯(lián)、能流的梯級利用、資源的共享和企業(yè)間的共生組合。各方共同研究合理延長產(chǎn)業(yè)鏈，開發(fā)高附加值的綜合利用產(chǎn)品。
3.綠色回收體系建設(shè)
我國曾經(jīng)有世界上最完備的再生資源回收體系和分類體系，近幾十年隨著市場化的發(fā)展，回收體系建設(shè)涉及的矛盾卻越來越突出。因此，當前建設(shè)綠色回收體系是“無廢城市”建設(shè)是否成功的關(guān)鍵要素之一，應(yīng)探討以溯源體系建設(shè)及消費者責(zé)任延伸制為抓手，目前我們這幾年均做了有益的探索，但可復(fù)制的商業(yè)模式和盈利模式較少，這是一個動態(tài)改進不斷完善的過程，重在全社會共同參與，循序漸進。綠色回收體系建設(shè)應(yīng)包含垃圾分類、“雙網(wǎng)融合”、分揀中心(中轉(zhuǎn)站)建設(shè)等內(nèi)容。
在操作層面，垃圾分類首先要實現(xiàn)干、濕垃圾的分離，尤其濕垃圾的商業(yè)模式仍需探索；要重視低值資源利用的發(fā)展路徑，對于高值資源，必須控制流向合規(guī)處置企業(yè)；對有害垃圾的分類、儲存、處置的責(zé)任要明確；“雙網(wǎng)融合”中的環(huán)衛(wèi)收運體系并不涵蓋社區(qū)，要探索“定時、定點、定品種、定車輛、定線路、定價格”的協(xié)同機制，希望在“無廢城市”建設(shè)中能夠探索出有效的解決方案。
針對綠色回收體制建設(shè)，應(yīng)考慮按一定區(qū)域設(shè)置標準的回收站或分揀中心。分揀既產(chǎn)生價值，又是中轉(zhuǎn)和資源流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施，要科學(xué)規(guī)劃。
鼓勵一切“互聯(lián)網(wǎng)+”固體廢物處理產(chǎn)業(yè)的試點，逐步實現(xiàn)線上交投與線下回收相結(jié)合，強化信息交換，支持資源在線交易平臺的發(fā)展。因此，“無廢城市”建設(shè)更需要建立城市固廢的大數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)固體廢物收集、轉(zhuǎn)移、處置等各個環(huán)節(jié)的信息化。
(二)虛擬的“靜脈產(chǎn)業(yè)園”
“無廢城市”建設(shè)是承擔(dān)各類廢棄物收集、運輸、分類、拆解、處置、資源化重新進入消費領(lǐng)域或最終處置無害化，以完成物質(zhì)和能量的循環(huán)?？梢詫⒄麄€城市看作是虛擬的“靜脈產(chǎn)業(yè)園”。與之相對應(yīng)的開發(fā)利用自然資源并生產(chǎn)、流通、消費的產(chǎn)業(yè)被稱為“動脈產(chǎn)業(yè)”，它們共同構(gòu)成了資源環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展的良性循環(huán)。
對于“無廢城市”，物質(zhì)代謝是指城市從社會回收網(wǎng)絡(luò)取得廢舊資源，通過初級分選、拆解、再制造、再循環(huán)等途徑，將其轉(zhuǎn)變成有用的產(chǎn)品，又交回社會生產(chǎn)、生活體系；不能再資源化的物質(zhì)安全處置的過程。因此按照產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展思路需要對城市整個固廢產(chǎn)業(yè)進行全景圖定性描述，通過共享基礎(chǔ)設(shè)施和固廢信息系統(tǒng)，得出物質(zhì)代謝過程的物料平衡、能源平衡，才可準確科學(xué)規(guī)劃和產(chǎn)能匹配。比如通過靜脈產(chǎn)業(yè)園模式可以將餐廚垃圾、市政污泥、禽畜糞便等協(xié)同處置，形成規(guī)模化效應(yīng)。
城市中各固體廢物的資源利用和環(huán)保設(shè)施集中布置，便于集中控制環(huán)境污染，便于形成規(guī)模效應(yīng)，也更方便政府有效監(jiān)督控制和節(jié)約用地。同時也可以集中資金和相關(guān)資源高標準建設(shè)污染控制設(shè)施，使得污染物在不斷循環(huán)中得到消減，在保證污染“零”排放的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)“無廢城市”中物質(zhì)、能源的集約利用和梯級利用，形成以固廢資源化利用和無害化處理為一體的現(xiàn)代化生態(tài)文明城市。
(三)健全的法律法規(guī)
“無廢城市”建設(shè)必有要有相關(guān)法律與政策的支撐，才可做到有法可依,才會改變現(xiàn)在生產(chǎn)生活的模式。國家正在制定及修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等是法律是“無廢城市”建設(shè)的保障。2016年公布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案的通知》，也首次明確對電器電子、汽車、鉛酸蓄電池和包裝物實施生產(chǎn)者延伸責(zé)任制，這些制度建設(shè)更需盡快有序推進。
2000年，日本把建立循環(huán)型社會提升為基本國策，將該年定為“循環(huán)型社會元年”。制定了“循環(huán)型社會基本法”，并以此法為基礎(chǔ)又制定了相關(guān)法律，如“家電回收利用法”，“汽車再生利用法”“食品回收利用法”，“包裝容器回收利用法”，“關(guān)于通過國家等機構(gòu)促進環(huán)保產(chǎn)品等供應(yīng)的法律”，在整個社會形成了向靜脈產(chǎn)業(yè)及循環(huán)型社會邁進的局面。
(四)制定建設(shè)標準 規(guī)范產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展
“無廢城市”建設(shè)要體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的特征，并以此制定建設(shè)標準，更應(yīng)該統(tǒng)一固體廢物數(shù)據(jù)統(tǒng)計范圍、口徑和方法。2006年9月頒布的《靜脈產(chǎn)業(yè)類生態(tài)工業(yè)園區(qū)標準(試行)》(HJ/T275—2006)特別制定了廢舊家電、報廢汽車、廢舊輪胎和廢舊塑料的資源化率，危險廢物的安全處置率等指標。靜脈工業(yè)園標準的內(nèi)涵中并沒有明確生活垃圾、餐廚廢棄物等相關(guān)固廢的指標，下一步需要進行修訂和完善，以此來規(guī)范“無廢城市”建設(shè)中的設(shè)計、建設(shè)、管理、驗收等各個環(huán)節(jié)。
(五)更加注重技術(shù)的適用性
“無廢城市”建設(shè)應(yīng)更加注重產(chǎn)、學(xué)、研的協(xié)同，著重研究廢棄物處理技術(shù)、再利用技術(shù)和環(huán)境污染物質(zhì)的控制技術(shù)。加快實現(xiàn)先進適用性技術(shù)的推廣應(yīng)用，注重技術(shù)的適應(yīng)性就是綜合考量商業(yè)模式、資源利用率和成本優(yōu)勢等因素，從而降低生產(chǎn)成本，提高產(chǎn)品附加值。通過技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)化，促進“無廢城市”建設(shè)發(fā)展的市場化、規(guī)范化和集約化。像通過熱裂解技術(shù)處置熱值高且穩(wěn)定的廢輪胎、油泥等固廢必定會引發(fā)新一輪產(chǎn)業(yè)投資，關(guān)注且值得期待。
(六)嚴格監(jiān)管體系
必須強化固廢處置中督查管理，依法打擊固廢危廢的非法轉(zhuǎn)移、傾倒行為，明確固體廢物相關(guān)產(chǎn)業(yè)源頭準入控制、回收、綜合利用和無害化處置等環(huán)節(jié)相關(guān)方的法律責(zé)任和管理要求。比如報廢汽車資源化產(chǎn)業(yè)，非法處置及利用的成本大大低于合規(guī)企業(yè)。正是由于沒有對無證經(jīng)營進行有效的監(jiān)管，全國有資質(zhì)的報廢汽車資源化產(chǎn)業(yè)只占整個回收市場的1/3。因此，只有通過嚴格的監(jiān)管，提高違法成本，才能形成健康的產(chǎn)業(yè)鏈條。又如廢舊鉛酸電池雖然是危廢，但回收體系及監(jiān)管仍未完全到位，這都應(yīng)該在“無廢城市”建設(shè)中一并統(tǒng)籌解決。
(七)市場與投資
中國工程院院士杜祥琬曾撰文指出，建設(shè)“無廢城市”建設(shè)的潛力和潛在效益巨大。據(jù)估計，到2030年我國固廢分類資源化利用的產(chǎn)值規(guī)模將可達到7萬億元至8萬億元，且?guī)?000萬至5000萬個就業(yè)崗位，成為我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要支柱和經(jīng)濟增長新動能。
從產(chǎn)業(yè)視角看，《工作方案》所帶來的市場雖然可能是萬億級的，但它并不意味著是短期可以釋放的市場，還需要在政府科學(xué)規(guī)劃、企業(yè)商業(yè)模式探索、公眾積極參與、產(chǎn)業(yè)協(xié)同共生、適應(yīng)性技術(shù)突破等各個要素的基礎(chǔ)上才可能逐步實現(xiàn)。
同濟大學(xué)循環(huán)經(jīng)濟研究所所長杜歡政在接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時表示，實際數(shù)萬億的固廢處置市場早已存在，只是原有的產(chǎn)業(yè)體系和商業(yè)模式并不規(guī)范，也不符合市場發(fā)展的長遠要求。在“無廢城市”建設(shè)規(guī)劃中應(yīng)先梳理好存量，重點在規(guī)劃中考慮增量產(chǎn)業(yè)布局及增量與存量之間產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同關(guān)系。危廢產(chǎn)業(yè)目前處于風(fēng)口期，目前是藍海，或許三年后就是紅海，畫地為牢或許是解決存量與增量的一種有效解決問題的方法。
在“無廢城市”建設(shè)中，可以將城市作為一個“大“靜脈產(chǎn)業(yè)園來規(guī)劃，市場的增量部分必須以建設(shè)新靜脈產(chǎn)業(yè)園的方式進行消納，增量及補短板在新增“小”靜脈產(chǎn)業(yè)園來規(guī)劃和布局，實現(xiàn)“大”-“小”靜脈產(chǎn)業(yè)園之間協(xié)同發(fā)展。
從國際和國內(nèi)經(jīng)驗來看，“無廢城市”的建設(shè)離不開規(guī)?；c正規(guī)化企業(yè)的參與，而這正與當前我國固廢市場分散的現(xiàn)狀不相匹配。在“無廢城市”建設(shè)中選擇投資主體十分重要，政府更希望與投資主體共同研討“無廢城市”的概念性設(shè)計。因此，綜合類資源及環(huán)保企業(yè)尤其是全產(chǎn)業(yè)鏈的公司，通過自身技術(shù)、創(chuàng)新在“無廢城市”的長周期建設(shè)中更能找到持續(xù)發(fā)展的機會。
(作者 王軍 啟迪桑德固廢與再生中心副總經(jīng)理)
